高中学业水平考试的制度化困境及应对策略:新制度主义的视角
作者:李宝庆 吕婷婷
发布时间:2016/4/27 15:13:12 已经阅读1364次

摘要:我国高中学业水平考试在制度化过程中遭遇认同困境、制度动力不足和实施效率低下等问题。新制度主义为解释我国高中学业水平考试的制度化困境提供了分析框架。本文基于社会学制度主义的“合理性”机制理论、历史制度主义的“路径依赖”理论和理性选择制度主义的“博弈论”三大观点,认为新制度的“合法性”危机、原有体制的路径依赖以及制度变革中的权力与利益博弈是产生我国高中学业水平考试制度化难题的原因。因此,我们应营造与高中学业水平考试制度相适应的内外部环境,解除其合法性危机;实现强制性变迁和诱致性变迁模式的整合,突破路径依赖的锁定效应;完善制度设计,改变博弈双方的支付结构,实现高中学业水平考试制度的利益共享。

关键词:新制度主义;高中学业水平考试;合法性机制;路径依赖;利益冲突

一、引言

2014年12月16日,教育部发布了《教育部关于普通高中学业水平考试的实施意见》(以下简称《意见》),并要求各地出台普通高中学业水平考试的实施办法。该实施意见在《国务院关于深化考试招生制度改革的实施意见》精神的指导下形成,是解决“一考定终身”、学业负担问题,实现公平招生、科学选才的重要内容。依据《意见》,浙江、上海出台新的高中学业水平考试具体操作方案,并将于2017年进入实质运行阶段。新的高中学业水平考试政策是对会考制度的完善与发展,已经历了近二十年的发展历程。1990年,原国家教委颁发的《关于在普通高中实行毕业会考制度的意见》标志着会考制度的正式确立,之后会考方案一直处于不断修正之中。直到2005年,我国高中学业水平考试才逐步在高中新课程实验省份推开。当时,山东省出台《山东省普通高中学生学业水平考试工作管理暂行规定》,率先实施高中学业水平考试,接着,湖南、上海等地也相继推出政策法令,引发高中学业水平考试实施热潮,目前已有30个省份开展了高中学业水平考试。本次改革重在进一步规范高中学业水平考试,努力实现学业水平考试向被认可的固定化模式转化,以建立一系列相对稳定的规则体系,从而确保考试的权威性、公平性、科学性和有效性,这是一个不断制度化的过程。然而,由于相应的制度尚未建立或健全,高中学业水平考试遭遇了种种制度化困境。更为遗憾的是,在高中学业水平考试研究中,制度化成为学者避而不谈的一个话题。大部分相关研究更倾向于将高中学业水平考试问题等同于实施问题,侧重从教育学层面分析其实施的问题及原因,但鲜有人提及高中学业水平考试的制度化困境,如有学者将高中学业水平考试的问题表述为考试与评价的“形式主义”,指出其原因在于教育与评价的偏失。有学者将其面临的困境表述为思想认识偏差导致的地位边缘化、监管工作不力导致的公平性问题、科目设置缺陷导致的合理性问题。这些仅仅把高中学业水平考试的困境看成是教育内部的问题,对其背后隐藏的核心问题却未揭示,如评价者和被评价者之间的利益冲突、个人利益和公共利益的平衡、学业水平考试与文化的关系等。另外,单一的教育学视角也难以解答以下问题:高中学业水平考试制度的利益相关者大都肯定学业水平考试的价值取向、评价方式以及考试内容所体现的素质教育精神,且国家为推行素质教育先后出台的政策文件也不在少数,但为什么在实际操作过程中,却都自觉不自觉地顺延应试教育这条老路?诸如素质教育理念、新型教学模式、和谐平等的师生关系、命题的公平性和操作性等老问题仍在不断重提。以上问题关涉到高中学业水平考试制度能否稳定而有效地运行,属于高中学业水平考试制度化的范畴。对此,本文采用新制度主义的视角,将高中学业水平考试置于一个复杂的社会背景中加以考察,分析高中学业水平考试制度化过程中的困境及原因。

新制度主义产生于上世纪80年代,是在批判旧制度主义和行为主义的基础上形成的一种新的政治制度学分析范式。新制度主义是一个跨学科思潮,汇集了来自各个学科的理论流派,涵盖了多学科领域的问题。对于新制度主义流派的划分最具代表性的当属彼得·豪尔( Peter A.Hall)和罗斯玛丽·泰罗( Rosmary C.R. Taylor)。他们将新制度主义划分为社会学制度主义、历史制度主义和理性选择制度主义三大流派。各流派采用不同的研究取向和分析工具对制度的内涵、形成、变迁进行分析。其中,社会学制度主义持“适应性研究取向”,倾向于把文化界定为制度。具体来说,制度的内涵既包括正式规则、程序和规范,也包括“为人的行动提供‘意义框架’的象征系统、认知模式和道德规范”。制度的作用在于为组织提供认知和行为模式,规范组织行为。在社会学制度主义看来,制度的形成与稳定要求制度适应人们普遍认同的社会制度环境,因为这种制度环境为制度的存在提供了合法性依据。如果个人或组织的行为违背了大家公认的认知方式、行为习惯、道德模式,那就会出现“合法性”的危机。历史制度主义坚持“政治人”的假设,结合“算计路径”和“文化路径”两种研究取向来解释制度与行为者之间的关系。他们认为,制度是行为主体在稀缺资源争夺过程中为维护自身利益而形成的保护伞,是一个不断演变的历史过程,其中前面的制度会对后一种制度产生影响,形成路径依赖。理性选择制度主义对制度的分析以人的“有限理性”为理论假设,认为行动主体参与活动的目的在于追求自身利益的最大化,而制度的形成正是不同利益主体基于“收益一成本”对比的算计路径而对制度进行分析的结果。

各流派观点也存在一定的不足之处,如社会学制度主义忽视了制度框架下行动者的建构能力,历史制度主义过分重视“路径依赖”的效应,而理性选择制度主义则忽视社会环境对行动者行为和认知的影响。高中学业水平考试制度既是结构性、整体性的,又是历史性、动态性的。因此,本文试图整合社会学制度主义的文化路径机制、历史制度主义的“路径依赖”效应和理性选择制度主义的“博弈论”,以为分析高中学业水平考试制度化困境的原因及策略提供启示:首先,依据社会制度主义的合法性机制理论探寻学业水平考试制度由于缺乏文化环境的支持而陷入制度化中的思想困境。其次,高中学业水平考试的制度化历程包含了从会考制度向新的高中学业水平考试制度演进的过程,而历史制度主义的路径依赖理论强调之前制度对后续制度的影响,有助于解释高中学业水平考试制度在与传统考试评价制度力量博弈中出现的制度缺失和惯性问题。最后,理性选择制度主义的博弈论则将高中学业水平考试制度化看作是主体围绕自身利益进行博弈的结果,考虑到了人在高中学业水平考试实施中的作用。本文即以社会学制度主义的“合法性”机制理论、历史制度主义的“路径依赖”理论和理性选择制度主义的“博弈论”作为分析工具,识别影响高中学业水平考试制度化进程的实质性力量,并运用新制度主义分析这一困境背后的制度因素。

二、高中学业水平考试制度化困境的多重表征

制度化是指“行为体的行为和活动方式从特殊的、不固定的方式向被普遍认可的固定化模式的转化过程”。[6J中学业水平考试的制度化是指高中学业水平考试从个别现象向固定规范转化的过程,是政府、学校、社会共同建立起来的稳定的规则体系。实际上,高中学业水平考试遭遇的认同困境、制度动力不足和实施效率低下等问题阻碍了其制度化进程。

(一)高中学业水平考试制度化中的认同困境

从认知角度来看,作为新课程改革的产物,高中学业水平考试制度化中的守旧思想、分化的价值需求和模糊的功能定位,导致高中学业水平考试地位的边缘化。首先,改革主体对制度认识的守旧性降低了高中学业水平考试制度化的重要程度。高中学业水平考试制度化的出发点是呼应高中新课程改革关注学生成长过程的理念,逐渐走向“多元化、全面化、个性化、公平与科学化”。但在传统教育价值观念的影响下,人们始终将“分数至上”的传统考试评价观念作为教育教学的衡量标准和指导思想,以“高考”为核心展开评价工作,这表明高中学业水平考试制度缺少与新课程改革相适应的素质教育理念支撑。从这个意义上说,高中学业水平考试就是备战高考的附属品,甚至有人认为高中学业水平考试是一种重复性考试,其命运将会如同会考一样走向末路,因此更不必谈制度化的问题。其次,多元主体对高中学业水平考试制度之价值需求的分化性导致高中学业水平考试制度化方向的偏离。参与主体的多样化价值需求影响了他们对高中学业水平考试制度的价值评判。其中,高中学业水平考试涵盖了普通高中课程标准中关于所有科目的规定,其本意在于防止学生偏科,却事实上抵触了学生的“减负”心理;使用人单位注重学业水平考试的“学历证明功能”,而不是依据其“水平评价功能”来选拔人才;而一些不法考试组织人员则更愿意从学业水平考试中寻找获利的机会。无论是学生因“减负”心理而产生的否定态度,或是教师因“变革失败”的经历而产生的迷茫,还是学校因“追求升学率”而产生的排斥,事实上都是从自身价值需求的角度对高中学业水平考试进行重新解读,这种多元利益的角逐使制度化的道路变得曲折而艰难。最后,改革主体对高中学业水平考试制度功能定位的模糊性也影响了高中学业水平考试制度的稳定性。有的省份将高中学业水平考试制度与高考“硬挂钩”,逐渐对高考升学产生实质性影响。以江苏省2008年高考方案中的“3+学业水平测试+综合素质评”模式为例,该模式通过“设槛”和“加分”实现学业水平考试与高考的挂钩。“设槛”即针对文理科学生和艺体类学生的必测科目、文化分、选考科目等级,由不同类别的院校提出不同的要求;“加分”则指“达A等级者可在统考成绩中加入1分,四门必修课程都为A,且技术测试合格,则可加5分”。可见,江苏省服务于高校招生的学业水平考试的功能不仅没有给学生提供更多的机会,还给学生升学设置了新的障碍。《2014年安徽省普通高中学业水平考试实施办法(征求意见稿)》规定,高中学业水平考试与高考同期举行,混淆了高中学业水平考试与高考的职责,反而加重了学生的心理和学业负担。而山东省仅将其功能定位为毕业证书的发放条件之一,依旧沿袭会考制度,对其重视程度不够。

(二)高中学业水平考试制度化的动力不足

高中学业水平考试制度化的动力不足表现为制度供给不足和既有制度的惯性。一方面,政府对高考的过度重视导致学业水平考试的制度难题因配套制度的缺失而无法破解。其一,高中学业水平考试制度缺乏有效的监督机制,学业水平考试实施的随意性问题日益凸显。依据教育部的《意见》,各省对学业水平考试的组织管理都作了相应规定。如陕西省2008年出台的实施方案提出:根据不同情况分别由省、市级考试机构依据《国家教育考试违规处理办法》处理违纪考生,取消违纪工作人员的考试工作资格,按有关规定严肃处理,并将处理意见书面报送省考试管理中心。安徽省也分别就综合实践活动课程完成情况、教学方式组织情况、学校师资配置保障的评价监督机制作了规定,但这些规定并没有像正式制度那样获得国家立法机构的正式批准,因而也就不能保证高中学业水平考试的实施。显然,这种制度供给不足的现象无法规范和促进新形势下高中学业水平考试制度化的发展。其二,课程与教学制度不完善也导致学业水平考试制度的落实流于形式。如安徽省的学业水平考试方案将音乐、体育与健康等科目归入学业水平考试范围内,但两门科目却“不统一组织合格性考试,由学校依据省教育厅制定的统一要求和学科课程标准组织考试,参考学生平时表现,综合评定合格性考试成绩”。可见,体育与健康、艺术等科目考试的随意性较大,其重要程度远低于其它考试科目,难以“开齐开足综合实践活动、技术(含信息技术和通用技术)、艺术(或音乐、美术)、体育与健康课程和实验课程”的现象普遍存在,其中的根源就在于学校借由课程制度不完善的漏洞将与高考无关的科目排除在课表之外。

另一方面,行政管理制度的惯性也阻碍着高中学业水平考试的制度化进程。各省教育考试机构“基本上延续着计划经济时代的管理体制,其领导权集中在省级政府,省考试机构负责命题:施考、评卷、成绩统计、等级转换和考籍管理工作,省教科所负责试题分析工作,市考试机构负责考籍档案,而县考试机构则负责组织实施,管理体制带有高度的集中性和严控性,为制度化留存了很多问题。在这种管理体制下,有的考试机构只是一个执行机构,专业化水平不高,缺乏命题能力,制约了高中学业水平考试的发展。同时,政府对考试评价制度的组织实施权力统得过死,也导致高中学业水平考试改革缺乏动力,每一次改革都没有触及深层次的因素,如考试管理权、试卷信效度等,严重影响了高中学业水平考试的科学性。另外,我国高考和高中学业水平考试的组织管理权均在政府,出于对高考的重视,政府部门耗费在高考组织管理上的精力远远多于高中学业水平考试,从而使高中学业水平考试难有大的突破。

(三)高中学业水平考试制度化中的低效现象

国家和各省出台的高中学业水平考试方案的落实情况关系着它的制度化进程。从实施效果来看,高中学业水平考试的操作性不强、可信度低等问题导致高中学业水平考试制度流于形式、实施效率低下。第一,高中学业水平考试制度的可操作性不强影响着评价的可行性和评价结果的可信度,具体表现为两个方面:一是高中学业水平考试方案表述的模糊性造成学业水平考试操作困难。如关于如何确定不分文理后的数学考试内容和难度、如何基于高校办学定位和培养目标确定学生学业水平考试科目的报考要求等问题在规定中没有明确的操作指标和具体衡量标准。二是各地之间的学业水平考试难以对接。例如,浙江考生的选考科目是从政史地、物化生、技术七门科目中选择三门参加考试,而上海2015年的实施意见则是“6选3”的方案。除了选考科目难以对接外,各地学业水平考试成绩的赋分方式也有一定差异。如上海的等级性考试划分为A+、A、B+、B、B-、C+、C、C-、D+、D、E共五等11级,计入高考的成绩折算方式为“A+为满分70分,E计40分,相邻两级之间的分差均为3分”;安徽将学业水平考试成绩划分为21个等级,起点赋分40分,满分100分,相邻两级之间的分差均为3分。地区之间考试科目和考试方式的差异,造成流动学生的学业水平考试成绩认定困难。另外,计人高考成绩的考试科目组合种类繁多,“学生的不同选择与高校录取之间会面临双向对接的复杂情形”。第二,在具体操作过程中存在的腐败行为严重影响了高中学业水平考试的信度。学业水平考试纳入高考意味着每一个等级都与学生的命运息息相关,这样,一部分人会利用关系、金钱和权势来提升考生的成绩,尤其是广东省在其2014年《普通高中学业水平考试实施细则》中作出如下规定:“文科类考生必须参加物理、化学、生物3门学科的考试并获得等级成绩;理科类考生必须参加思想政治、历史、地理3门学科的考试并均获得等级成绩”。这一规定加大了文理科生的考试难度,使考试出现了买分、代考等现象,甚至还出现了学校集体组织代考、监考老师默许学生作弊的违规行为,以致考试结果的可信度受到影响。

三、高中学业水平考试制度化困境的新制度主义分析

从新制度主义的视角出发,我们可以从高中学业水平考试制度存在的“合法性”危机、路径依赖、权力与利益博弈三方面来分析高中学业水平考试制度化困境背后的制度因素。

(一)高中学业水平考试制度存在“合法性”危机

社会学制度主义认为,制度实现变迁的根本原因是其能够适应社会法律法规、行为图式、文化观念等一套被大家广为接受的制度环境而取得“合法性”。当制度的建立缺少相应的“广为接受”的价值基础、不能在文化认知上为人们所接纳时,制度变迁的结果注定是不成功的。就高中学业水平考试制度而言,它既是整个社会系统的一部分,受到社会制度、惯习、文化的影响,又是高校招生制度变革的一部分,与综合素质评价制度、课程与教学制度、教师评价制度、学校管理制度相互关联,必然会受到已有制度的牵制。

首先从外部环境来看,经验性文化影响着人们对高中学业水平考试的认同和执行过程。人们之所以对高中学业水平考试制度的认同度不高,很大程度上是因为在长期的会考制度实践中,参与者摸索出一套符合应试教育精神的较为完整而有效的评价操作模式,以供自己在重复的评价实践中借鉴和使用,而高中学业水平考试制度创新是对原有的评价取向、评价方法和评价程序的否定,将会打破人们头脑中理所当然的经验常识,必然会受到排斥。同时,当面对不确定的风险时,由于没有成熟的本土化经验可供借鉴,各地政策实施者可能会反对方案中新产生的规定,这就使高中学业水平考试制度在创新过程中步履维艰。以学业水平考试划分等级考和合格考为例,各省对合格考科目是否需要进一步细化等级的问题持不同意见。对于有等级划分传统的地区,例如上海201 1年的实施细则将成绩等级按“A等20%、B等30%、C等25%”的计算方式分配人数比例,当地高校和家长自然就很容易接受等级细化的规定,而在原本只按照分数段划分优、良、及格、不及格四个等级的广东等地方,细化等级则容易加重学生负担,引起反感。另外,我国传统文化中的“人情至上”原则也影响了学业水平考试的开展。

高中学业水平考试制度是为解决“一考定终身”问题而产生的,深受“高考文化”的影响,并有赖于高考制度中其他层面改革的进展。我国长期的高考制度实践形成了一套较为成熟的高考文化,以一股强大的力量影响着人们的选择偏好,致使高中学业水平考试制度缺少相应的文化环境支持,出现了“合法性”危机。高考文化影响下的考试评价制度、教师教学评价机制、学校运行机制、课程与教学制度、地方业绩考评等制度与学业水平考试制度共同构成制度丛,一旦学业水平考试制度做出的局部改变脱离当前的制度环境,影响到制度环境中各要素的平衡,那么高中学业水平考试制度的变革就“会遭受到其他制度的排斥,并被拉回到原有轨道,以保证制度稳定运行”。高考文化对学业水平考试制度的影响首先表现在惯性思维上。一般而言,人们对高中学业水平考试的认同取决于高中学业水平考试与高考之间的利害关系,凡是与升学不相关的考试不易受到重视,而与高考挂钩的考试则会成为一种学业负担。其次,从评价角度来看,高中学业水平考试制度本身作为一种新型的评价制度,受到现有评价制度中“唯分数论”的制约。对学校而言,学生升学率是评价办学好坏的最有力指标,高分数可以为学校带来“示范学校”的荣誉,从而获得政府更多的教育资源支持以及社会认同。同样,分数也决定着教师的职称评定、工资等级、社会地位和权威名声,这就决定了教师教学方式不可能有大的突破。在“高考文化”环境下成长起来的学业水平考试制度,不仅不能体现考试招生制度改革的“育人为本”、“科学高效”、“全面发展”精神,还可能成长为一个“畸形儿”,表面上附和素质教育的价值诉求,实则培养出更多只会“考高分”、死记硬背、无个性的人。

(二)高中学业水平考试制度存在路径依赖

路径依赖最早运用于现代技术领域,较为著名的是布兰·阿瑟(W. Brian Arthur)的技术变迁路径依赖理论。他认为,一项技术随着规模的扩大而有利于降低单位成本,这项技术会被更多的人采用并发展出与之相应的技术,从而实现规模的进一步扩大和成本的降低,进而产生对该项技术的依赖。随后保罗·戴维( Paul A.David)对历史的路径依赖进行了大量研究,使“路径依赖”在经济史学领域名声大震。在阿瑟的技术路径依赖、戴维的历史路径依赖的基础上,道格拉斯·诺斯(Douglass C.North)将路径依赖引入制度变迁的分析之中,建立起制度变迁路径的一般理论框架,旨在用“路径依赖”描述过去的绩效对现在和未来的巨大影响。路径依赖是指“人们一旦选择了某条路径,它便会沿着既定的方向不断自我强化”。诺斯认为,影响路径依赖的因素有两个:一是报酬递增,二是交易成本高且不完备的市场。在报酬递增和不完全市场的作用下,制度路径依赖可能呈现出两种相反的轨迹:收益递增发生时,制度得到巩固,并沿着良性循环的方向发展,最终形成路径依赖正效应;当收益递增效果没有发生时,与之共生的制度安排会为了追求利益而尽力维护它,最终使制度陷入“闭锁”状态,形成路径依赖负效应。高中学业水平考试相关政策的制定和改革是在原有会考制度基础上的完善与发展,制度变迁中的规模效应、学习效应致使高中学业水平考试制度化陷入路径依赖,从而减弱了制度化前进的动力。首先,资本是制度缺失和沿袭旧制的重要因素。地方政府在制度创立之初投入了大量“沉没成本”(Sunk Cost),包括在方案设计、实地调研、设备安装、监督机制等方面投入的人力、物力、财力,放弃原有制度意味着前期投入将毁于一旦,因此他们不会轻易改变投资方向。而设计和执行新的高中学业水平考试制度又需要投入大量的“转换成本”( Conversion Cost),以消除旧制度阻力来满足新制度的要求。例如学业水平考试中引入的等级考试和合格考试,就需要组织专家重新制定科学合理的等级划分标准、分别研讨两种考试内容的难度与区分度,并引入先进的转化、测量技术;而多次考试机会、完善教学资源配置、开发网络化管理软件等规定都需要大量的财政支持、人力支援和资金保障。其次,地方政府和中央政府的同构、各学校组织之间的同构也引起了制度模仿现象,使高中学业水平考试制度沿袭原有的制度轨迹前行。在地方政府或学校对高中学业水平考试取向和目标解读不清的情况下,他们更倾向于借鉴相似结构组织的行为。在新的政策中,“逐步探索普通高中学业水平考试向不同年级学生开放”成了地方和学校面临的新问题,一旦地方和学校着手探索新的考试模式,既要花费大量的人财物去解决“如何在各年级设置合格考试和等级考试,如何科学地排列考试科目的先后顺序,如何保证考生的管理有序”等新问题;又要承担改革考试模式所引起的课程结构转变、师资结构调整和设施设备更新的成本和风险。面对这一情形,地方和学校更倾向于“按兵不动”,以观望其他组织的策略行为,同时他们的“不作为”行为又会成为其他地区或学校的模仿对象,强化了旧有的制度模式。

(三)高中学业水平考试制度化中的权力与利益博弈

曼瑟尔·奥尔森(Mancur Lloyd Olson.Jr)的利益集团理论认为,制度变迁是不同利益集团的博弈结果。博弈论也称“对策论”,是“研究决策者在多个可能的行动方案中进行选择的逻辑”具体来说,博弈论是各个利益方在一定的规则下,“博弈主体在相互作用中选择实现自身利益最大化的最优策略”。博弈论提出了“经济人”的假设,它假定博弈双方参与活动的目的是谋取个人利益的最大化。就高中学业水平考试制度而言,其制度化最根本的动力机制在于利益的驱动,而制度实施效率低下也是制度化过程中不同利益诉求的非合作博弈结果,因此对高中学业水平考试制度化的分析有必要引入关键利益群体:中央政府、地方政府、考生、高中和高校。首先是公共利益与个人利益的矛盾,表现为政府与考生之间的利益冲突。政府是高中学业水平考试正式制度的主要供给者,往往站在国家利益的立场评价制度,并在此基础上兼顾个人利益。从《意见》中的“坚持全面考核、坚持自主选择、坚持统筹兼顾”可知,教育部的制度诉求非常明确,即实现促进学生全面、个性发展,实现素质教育的目标。但站在考生及考生家长的立场上来看,他们对高中学业水平考试政策的理解更带有“功利性”,即把学生的利益摆在第一位。具体而言,《意见》中关于“文理不分”的规定,体现了政府与考生理性的角力。对于政府而言,“文理不分”是为了防止学生偏科现象,根本目的在于促进全面发展;而对考生来说,“文理不分”将加大考试的难度,以往文科班的数学、化学、物理等科目的试题相对简单,而现在所有考生共用一张试卷,必然对试卷的难度提出更高的要求,增加考生的考试难度和心理负担。其次是学校编排课程的科学性和学生选择多样性之间的冲突,是学校与学生之间的矛盾。可以说,《意见》中的“学生自主选择”在赋予学生更多选择权利的同时,也给高中学校的排课选课提出了挑战。上海、浙江、安徽的相关文件规定,“学生学完必修内容参加合格性考试后,学校要开设相应的选修课,供有需要的学生选择学习”,这就要求在教学上实行走班制,以实现同一学科两种水平的学习,而“现在对教师编制控制很严格,以现有教师的结构,显然不能满足学生选择后的需求”,可见学生的自主选择对现有的师资队伍提出了挑战。为了避免分层带来的流动问题,有的学校用行政措施来限制学生的选择,人为地取消学科组合方式,遭到学校和学生及其家长的反对。再次,就是否落实高中学业水平考试制度而言,省级教育行政部门将“应付高中学业水平考试而实抓应试教育”作为博弈的均衡点,事实上反映的是省级政府与教育部和考生群体之间的冲突。作为落实学业水平考试制度的主要执行部门,省级教育行政部门周旋于上级政府和民众之间,既要落实教育部下达的命令,又要为提升“地方业绩”而追求高考升学率。就当前中国教育实际而言,高中学业水平考试制度与高考成绩之间存在零和博弈,高中学业水平考试的制度化必然会影响地方升学率,减少地方政府的教育利益。基于对自身利益的考虑,省级教育行政部门必然会利用上级政府的不完全信息和制度缺陷,将高中学业水平考试的基本涵义和初衷进行利己式解读,对高中学业水平考试制度的实施施加压力,阻碍高中学业水平考试制度化过程。最后,考试成绩计算方法体现了高校招生和考生之间的冲突。江苏省把选修科目等级细化为A+、A、B+、B、C、D,其中“A+占5%,A占50/0-20%,B+为20% -30%,B为30%-50%.C为50%-90%,D为90%”,这种以确定的等级比例计算出各等级考生数的做法,有利于高校的甄别与选拔,但在一定程度上把学业水平考试等同于小高考,加重了学生的负担。

另外,在博弈过程中,博弈者占有资源的不同及其在权力结构中所处的位置也会影响博弈的利益偏向。“由旧制度衍生出来的利益主体及其代言人往往在新制度生成之后依然掌握着游戏规则的制定权,或者更进一步说,他们还是新制度的领导者,这就决定了各项改革必然会面临巨大的交易成本”。在高中学业水平考试制度化的过程中,原有制度的受益者仍凭借其强大的资源、关系网络、信息量主导着制度变迁的方向,考试公平仍是个无解的话题。例如,浙江省在高中学业水平统一考试中规定最高等级在高考总分中赋分100分,最低赋分40分。由于与高考成绩挂钩,所有考生都希望能获得第1等级,而能获得第1等级的人数比例仅占1%,这在城乡教育资源配置不均衡的情况下演变成城乡学生基础教育背景的力量对比。农村高中在师资状况、教育设施、图书配置等方面的落后导致其教育质量远远落后于城市学生,在与城市考生争夺1%名额的过程中处于弱势地位。同样,自异地高考制度建立以来,外地进城务工子女在享有公平报考条件的同时,其参加高中学业水平考试的行为也可视为对优质高等教育资源的争夺,而那些掌握权势、信息、金钱的本地上层人员却占据着更高的名次和更多名校资源。这样,外来务工人员子女在流人地参与学业水平考试事实上潜藏着对弱势群体子女获取优质教育资源的排挤。利益主体之间的力量对比在一定程度上影响了学业水平考试的公平和实施效果。

总体而言,对高中学业水平考试制度采取的不同意见都是参与主体基于对自身利益的考虑而在方案计划、路线与技术选择上产生的分歧,利益群体在制度执行中受到的利益损害越大,他们的质疑就越多,这就分散了改革措施的支持力量,从而增加了制度化的难度。

四、高中学业水平考试制度化困境的应对策略

面对高中学业水平考试制度化的“合法性”危机、路径依赖和利益冲突三重困境,我们应通过制度激励、制度创新以及完善制度设计,来规避高中学业水平考试制度化过程中遇到的危机。

(一)制度激励:营造良好的内外部制度环境,解除合法性危机

有效解除高中学业水平考试制度的合法性危机,需要采用制度激励的方式,营造适合高中学业水平考试制度生长的内外部制度环境,以鼓励人们采用与高中学业水平考试制度相配套的组织结构和认知行为模式。首先要通过建立质量保障体系,构建良好的外部制度环境,调动人们参与高中学业水平考试活动的积极性。一是建立与高中学业水平考试配套的评价制度。传统评价体系建立在“经济人”的基本假设之上,引导学校管理者、教师和学生以追求分数为最高目标,将学业水平考试制度排斥在课堂之外,难有实质性的突破。因此,建立有利于推进高中学业水平考试制度化进程的评价体系十分重要。例如对教师的考核应着眼于教学方式、师生关系、教师素养,增设教师指导能力、有趣课堂等方面的奖项,关注教师发展的过程性和实施素质教育的能力。二是转变政府职能和宏观教育管理模式,建立服务型政府。当前高中学业水平考试的实施体现出集权式的管理体制,省级政府除了在制定地方政策上占有主导权力之外,在下级政府和学校的具体实施中也插手过多,造成基层工作部门缺乏足够的自主性来解决具体问题。因此,政府的职能应从“管理型”转向“服务型”,应运用行政手段为学校自主实施高中学业水平考试服务,尽可能为学校的资源配置、利益调整、资金需求、政策保障提供支持。其次要营造良好的文化氛围,为高中学业水平考试的制度化培育成长土壤。人的教育观影响着人们办什么样的学、培养什么样的人、评价学生的哪些方面,人的思维方式决定了人们的办学、教学及学习方式。重视学生个性发展、以“育人”为教育理念的人士必然会支持高中学业水平考试制度创新,相反追求考试分数的价值取向则会导致高中学业水平考试的功能异化。因此,我们需要深入剖析原有体制的缺陷,让人们认识到原有体制的优越性正逐渐消失殆尽;同时通过培训、网络向人们说明高中学业水平考试所追求的自由发展、公平正义、个性凸显等理念和实践的价值所在,增强人们的认同感和支持力度。自由公平的文化环境不是一蹴而就的,其形成必须建立在原有的高考文化之上。因此在当前的高考制度背景下,那种推翻与高考相关的一切规范来建立新的文化环境的做法是不可行的。

(二)制度路径突破:整合强制性变迁和诱致性变迁模式

我国高中学业水平考试制度变迁的主要推动者是政府,这一变迁属于通过法律、行政命令实现的自上而下的强制性制度变迁。其优点在于政府能提供法律框架并实施监督,规范社会群体的行动,或通过法律政策的形式将非正式制度转变为正式制度。但强制性变迁作为一种突变式的变迁,资源和利益的突然调整又使各利益集团一时无法适应并分享改革的成果,导致开展高中学业水平考试制度变革的内生需求不足。另外,政府在制定高中学业水平考试制度时,会由于受到政府偏好和有限理性的制约而增加设计成本。而诱致性制度变迁则采取非突发式的渐进路径,是基层出于对潜在利润的追求而自主发起的变迁,具有增量调整的性质。这就弥补了强制性变迁因突然变迁带来的缺陷。高中学业水平考试制度化需要将强制性变迁与诱致性变迁结合起来,一方面整合模式有助于满足基层群体的改革需求,有效减少来自基层群体的反对;另一方面,可以发挥政府在高中学业水平考试制度化过程中的激励作用。这种激励作用体现在以下几个方面:设定与高中学业水平考试制度相关的法律规范和执行程序,加大对高中学业水平考试制度的资源和法律支持,以减少学业水平考试制度化所需的交易成本或由于资金不足而导致的停滞现象;政府可以运用强制力,出台与高中学业水平考试制度配套的机制,如管理制度、教师评选制度、问责制度、命题机构,以及有效的利益协调机制。

(三)制度均衡:完善制度设计,改变博弈双方的支付结构

当高中学业水平考试的各相关利益集团共同享有高中学业水平考试带来的收益时,高中学业水平考试制度就处于制度均衡状态,制度化也就实现了。关键问题在于如何让各个利益集团都能分享到高中学业水平考试制度带来的成果,从而共同支持和维护该制度的构建。针对这一问题,首先要从制度设计本身来考虑。任何一项制度都不可能使每一个利益集团和个体获得最大的收益,但是良好的制度安排和制度结构本身就具有提供多种制度服务的功能。高中学业水平考试制度同样也具有多重功能,它为衡量国家高中的教育教学质量、改进学校教学管理、选拔高校需求的专业性人才、促进学生全面发展提供服务。实现高中学业水平考试制度的功能要求我们的政策设计者能站在公平和长远发展的立场上,对高中学业水平考试的长期和短期效益进行考量,并尽可能通过信息网络平台倾听社会的心声,综合考虑政府、学校和学生的利益诉求,以完善高中学业水平考试制度。其次,要通过改变博弈支付结构,加强各利益集团之间的合作。依据曼瑟尔·奥尔森的“选择性激励”( selective incentives)理论,可以采取惩罚高中学业水平考试实施中的不合作行为,奖励积极推进高中学业水平考试的个人和群体,从而改变合作与不合作行为的成本。例如为那些积极推进走班制教学、改革评价体制的学校提供更多更优质的资源,对积极支持高中学业水平考试制度的教师提供额外的奖金。

(来源:《教育发展研究》2015.20 )